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为发展现代种业提供坚实的法治保障 时间:2018-4-16 8:53:28 来源:中国人大网 作者:中国人大网

2015年4月24日,《中华人民共和国种子法(修订草案)》提请十二届全国人大常委会第十四次会议首次审议。11月4日,十二届全国人大常委会第十七次会议二次审议通过,2016年1月1日起施行。种子法是保障国家粮食安全、种业安全、生态安全、农民权益,推进农业现代化的重要法律,奠定了发展现代种业的制度框架。新种子法的实施必将有力地提升种业科技创新能力、知识产权保护能力、企业的市场竞争能力、供种保障能力和市场监管能力。在种子法施行之际,本刊刊登刘振伟同志的解读,以期对贯彻落实新种子法有所裨益。

修改种子法是十二届全国人大常委会五年立法规划项目,由全国人大农委牵头,农业部、国家林业局等部门参与。这一涉及农业核心竞争力的重要法律制度,调整对象涉及育种、繁种、用种、经营、管理、执法六大主体,涵盖科研、生产、流通、进出口、种质资源保护和植物新品种权保护六大领域,各方面十分关注。新种子法精心设计每一项制度,既体现现代种业发展趋势,又适应现阶段我国种业发展实际,为发展现代种业提供坚实的法治保障。

一、我国种业发展的历史沿革

新中国成立以来,党和国家始终高度重视种子工作和种业发展。上世纪六十年代的中央文件提出,“种子第一,不可侵犯”;毛泽东同志提出,把“培育和推广良种”作为发展农业的重要措施之一;邓小平同志强调,“农业靠科学种田,要抓种子、优良品种”,“农业问题最终要由生物工程来解决”。党的十七届三中、五中全会决定和近年来有关文件,都对发展现代种业提出明确要求。中国用占世界9%的耕地养活占世界22%的人口,生产占世界25%的粮食,优良品种的培育和推广发挥了重要作用。

我国种业发展大体经历了自繁自用、统一供种和市场化发展三个阶段。各个阶段的发展都是由当时的农业生产方式、生产力水平及农村经济体制决定的,历史地、辩证地看待这几个阶段,都具有其特定环境下的合理性。

(一)自繁自用阶段(1949年至1977年)

新中国成立初期,农村土地归农民个人所有。在初级社时期,与个体经营相适应,生产用种主要是农民自繁。农民响应政府号召,就地繁育优良品种,多余的由政府预约收购调配,“家家种田,户户留种,种粮不分,以粮代种”是当时的真实写照。高级社时期,良种繁育逐步转变为主要由农场承担。到了人民公社时期,又形成了主要由村集体自繁、自选、自留、自用、国家辅之以必要调剂的“四自一辅”模式。三年困难时期,农业生产陷入低谷,粮食紧缺,农作物种子出现严重混杂退化,为此,全国建立以县良种场为骨干、公社良种场为桥梁、生产队种子田为基础的三级良种繁育推广体系,名义是三级体系,但由于技术水平不高,管理力量薄弱,种子“一年纯、两年杂、三年退化”问题十分普遍。

这一阶段,种子没有商品属性,没有种子企业,也没有形成商品种子市场。

(二)统一供种阶段(1978年至2000年)

改革开放以后,农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,种业逐步发展形成了布局区域化、生产专业化、加工机械化、质量标准化、以县为单位统一供种的“四化一供”模式。各地在种子站基础上建立具有垄断地位的县种子公司,按照“不赔钱略有盈余”原则开展种子加工经营。这一阶段的种子有了商品属性。1995年,国家开始实施包括良种选育、生产繁殖、加工包装、推广销售、质量管理为主要内容的“种子工程”,提出种子产业化思路:第一步,行政推“三率”(标牌统供率、种子精选率和种子包衣率);第二步,竞争建中心(建立大中型农作物种子加工中心);第三步,联合建集团(培育较大规模的种业集团公司)。“种子工程”的实施,提升了良种化水平,到2000年,我国共育成并推广农作物新品种1210个,主要农作物品种更换率达56%,商品种子生产和经营量达到80亿公斤。同时,种子管理体制开始改革,种子站与种子公司分设,管理职能归种子站,经营职能归种子公司。由于种子站与种子公司是“一套人马、两块牌子”,职责、经费、人员没有做到完全分离。种子公司由于缺资金、缺技术、缺人才、缺管理,生产经营陷入困境,负债经营的占70%以上。

这一阶段,种子经营管理政企不分、事企不分,种子市场仍是缺乏竞争的市场。但是,提出了政企分开、事企分开的改革思路并为之探索,为而后深化改革作了必要准备。

(三)市场化发展阶段(2000年至今)

2000年颁布实施的《中华人民共和国种子法》,为打破国有种子公司垄断经营,推动多元市场主体发育提供了法律保障,种业进入从计划体制向市场经济体制转型发展阶段。这一阶段有三个特点:一是种业生产经营由单一主体逐步向多元主体转变;二是种业发展由主要靠行政推动向政府推动加市场拉动转变;三是种子经营和管理体制全面实现政企、事企分开。在种子法的统领下,国务院及农业、林业部门先后制定出台了40多项配套法规和规章,全国25个省、区、市制定了地方性种子法规,形成了以种子法为核心的多层次的种业法律法规体系,进入了依法治种时期。

一是育种创新能力逐步提高。种子法实施以来,我国大力推动农业种质资源库(圃)建设,长期保存各类农作物种质资源43.3万份,居世界第二位,收集野生植物种质资源5万余份,从国外引进种质资源2.3万多份,保护濒危物种59个;建成26种作物的100个国家农作物改良中心、46个国家重点实验室和59个国家工程技术研究中心;启动实施分子育种专项和36种作物产业技术体系创建,创制了1万多份具有应用价值的育种材料。

林业建立自然保护区2126处、面积18.4亿亩,约占国土面积的12.8%;建立森林公园2583处,面积2.52亿亩,对285万株珍稀古树名木挂牌保护;建立13个国家林木种质资源专项保存库和22个综合保存库,保存树种2000多种,保存林木种质资源5万余份。

培育推广了一批高产、优质、多抗、高效的主要农作物新品种。2001年以来,通过国家和省级审定的主要农作物品种21926个,其中国家级审定2393个,农作物良种覆盖率达到96%;通过审(认)定的林木良种5987个,主要造林树木良种使用率达到60%以上。

植物新品种权申请量年均增长40%,年申请量在国际植物新品种保护联盟成员中排名前4位。目前,种植业已公布了9批、93种植物新品种保护名录,授予新品种权7443个,有效品种权5209件;林业已公布5批、198种植物新品种保护名录,授予新品种权913个。截至2014年,全国共受理植物育种发明专利申请17700多件。

育种科研队伍发展壮大。全国有450多家科研院所,5万多名科技人员从事育种工作,其中与育种有关的两院院士29位。

二是种子企业实力逐步增强。种子企业在市场竞争中逐步成长。截至2014年年底,全国农作物种子经营企业5064家,其中注册资本1亿元以上的“育繁推一体化”企业70多家,种业前50强企业的经营额由2001年的30亿元提高到240亿元,市场占有率由10%提高到33%。国内种子市场销售额为780多亿元,是仅次于美国的第二大种子市场。企业的育种创新能力快速提升,研发投入不断加大,2014年企业选育国审玉米、水稻品种分别占62%和48%。经营林木种苗企业近8万家,种苗年产值2000多亿元。

目前我国农作物良种的商品供种率达到60%,能够满足农业生产240多亿斤常年用种量的需求。其中,杂交水稻和杂交玉米种子的商品供种率达到100%,全部实现了精选加工、统一包装和标牌销售。小麦已由过去的农民自留种发展到60%以上的商品供种率。

三是形成支持种业发展的政策扶持体系。各级财政加大对种业发展的投入,扶持建设了一批农作物品种改良中心、繁育基地、质检中心和区域试验站。国家对种子企业实行税收优惠政策,免征增值税,实施良种补贴政策,设立种业专项资金或基金等,支持政策初具雏形。社会资本进入种业加快,种业国际化迈出新步伐,国内大型种企在东南亚、非洲、南美等地设立了28家公司。

四是种业管理执法队伍逐步健全。目前,全国农业种子管理机构2919个,90%的涉农县区设有种子管理机构,政企、事企全面分开。31个省、区、市和4个森工集团建立了林木种苗管理机构,1904个地、县级林业主管部门设立了林木种苗管理机构。农、林两大系统共有管理、执法人员4.6万人。

五是经国务院同意的国家种业南繁基地建设规划开始实施,种业科技创新有了比较坚实的基地服务和后勤保障。可以说,在农林领域,种业是依法治理成效比较显著的产业之一。

二、我国种业发展面临的新挑战

与国外农业发达国家相比,我国农业竞争力先天不足,近些年又进入农产品成本快速上升和价格高于国际水平的特殊时期。在国内粮食“十二连增”的同时,农产品进口额每3年翻一番,大宗农产品全面净进口,农产品进出口贸易逆差额扩大。今后若干年,因人口增长和消费水平提高产生的农产品刚性需求扩大趋势不可逆转,因城镇化加速产生的耕地和水资源减少趋势不可逆转,因比较优势缺失产生的国内大宗农产品价格与国际市场价格差距扩大趋势不可逆转,因上述原因产生的农产品进口扩大趋势不可逆转。缓解“四个不可逆转”,关键是农业科技,农业科技关键是种业。

上述问题,应是我国农业发展面临的长期趋势。由于我国粮食储备制度统的过多过细,农产品价格形成机制始终处于调整之中,阶段性的粮食库存过高,财政负担过重,由此给人一种错觉,似乎我国农业问题已过关。我国农业的阶段性、周期性或结构性的过剩或不足将长期存在,不能因为某一阶段的特殊情形而对我国粮食问题、农业问题高枕无忧。我国粮食、农业问题隐患依然很大,抓种业的劲头丝毫不能放松。

我国种业发展急需解决的几个主要问题。

(一)育种科技创新体系

2011年5月9日,时任中共中央政治局委员、国务院副总理的回良玉同志在全国现代农作物种业工作会议上的讲话中,提出我国农作物品种选育存在“四多四少”问题,即“我国商业化的种业科研体制机制尚未建立,产学研分割、育繁推脱节,育种方法、技术和模式落后,品种选育集成度低,成果评价及转化机制不完善,品种选育目标不适应生产需要。选育的品种多,但突破性的品种少,相当部分品种是低水平重复;通过审定的品种多,但较大面积种植的品种少,且品种名称混乱、一品多名和多品一名问题突出;高产品种多,但综合性状好、品质高、抗逆性和适应性强的品种少,不适应我国病虫多发、异常天气频发的趋势;适合人工劳动的品种多,但适合机械收割的品种少(特别是棉花、油菜等经济作物),不适应农村劳动力转移、农业机械化快速发展的新形势。同时,受生产方式、加工工艺设备和检测技术等因素影响,我国种子质量水平不高,种子活力差、发芽势弱、健康度低,导致出苗率低、携病带菌等问题”。我国60%以上的玉米品种亲本使用通用资源,低水平重复问题严重。

造成“四多四少”的原因是多方面的:一是投入和技术方面的原因。长期以来,我国80%的科研经费用于商业性育种,种质资源收集改良、育种方法、技术创新等基础性、前沿性研究投入不足,育种方法滞后。分子育种缺少成果验证和产业化转化环节,种质创新速度慢,制约着突破性大品种的选育。二是科研管理方面的原因。千军万马从事商业性育种,项目资源、育种材料和人才资源分散,难以集中优势资源打歼灭战。绝大部分种子企业科研基础薄弱,育种能力不足。三是科研评价体系方面的原因。“重立项轻验收”“重论文轻专利”“重数量轻质量”的科研成果评价体系,不利于催生原创性成果。四是品种审定制度方面的原因。品种审定以产量标准为导向,品种同质化严重。品种审定标准、程序以及公平性、透明性、合理性等,业内人士多有诟病。一些地方反映,在品种审定中,有的将老品种当新品种审定,换个名称再审定,换个省区还审定;有的将同一品种多次审定或用其他品种冒牌、套牌,造成“一品多名”或“多品一名”;有的把他人的材料改换名称,抢先审定,侵害了原始品种所有人权益;有的钻审定程序的空子,通过控制品种进入市场的时间,利用审定资源紧缺搞权力寻租,违反了法律法规。

(二)植物新品种保护

我国1997年制定了《中华人民共和国植物新品种保护条例》并加入了《国际植物新品种保护公约》(1978年文本),但面临着法律效力低、与国际植物新品种保护发展趋势的衔接不够紧密等问题。作为行政法规,条例难以对侵害植物新品种权的民事责任作出规定,对品种权人合法权益的保护力度有限。在制度安排上,对新培育的植物新品种未区分原始品种和实质性派生品种,对实质性派生品种的权利实现没有任何约束性规定,导致一些育种者对授权品种的亲本采取人工诱发基因突变、体细胞克隆、回交等方式选育品种,只有细微性状改良的品种便可堂而皇之作为新品种使用并申请植物新品种权并得到保护,形成对原始创新成果的“合法”侵害。

(三)种业集中度

我国种业市场还属于发展的初级阶段,种子企业进入市场只有十多年时间,虽然数量不少,但大多没有完成原始资本积累,生产经营规模普遍偏小。我国“育繁推一体化”前10强种子企业占种子国内贸易额的13%;世界前10强种子企业占世界种子贸易额的35%,美国前20强种子企业占本国国内贸易额的70%。我国销售额前50强的种子企业,每年的研发投入约10多亿元,占销售额的4%左右;国际跨国种业集团每年的研发投入占销售额的8%至15%,有的甚至高达20%,美国种业巨头孟山都公司资产近180亿美元,每年的研发投入在10亿美元以上。

(四)种子市场监管

种子市场放开以来,种子生产经营主体数量剧增,分子育种等新技术得以应用,种子侵权行为呈高科技化趋势,违法手段隐蔽性高。种子执法力量薄弱,市场监管技术和手段落后。在种子案件查处中,相关部门职责交叉、缺位、越位、错位的情况都有,对违法行为处罚力度总体偏轻,威慑力不够,违法成本低。

(五)外资进入

国外种子企业通过并购国内种子企业、独资或合资开展种子经营,独资、合资设立研发机构或通过品种授权使用等方式进入我国种业领域,近年来呈加速趋势,并且由园艺作物向粮食作物拓展,由生产经营向科研育种延伸。国外种子企业凭借其雄厚的资金实力、强大的创新能力和灵活的营销模式,在与国内种子科研、经营竞争中明显占据优势。

面对外资在种业领域强势进入的势头,需要辩证地看待。一方面,在利用国外先进育种理念和技术、改变我国传统育种和种植模式方面,可以取人之长。另一方面,对其带来的挤压国内种业市场空间、抬高生产成本、抑制国内科研创新以及造成种质资源流失等问题,不可熟视无睹。总体看,我国农业领域利用外资的份额很小,大约占国家全部利用外资的3%左右(不足400亿美元)。以主动姿态扩大农业的对外开放,积极吸引外资投资农业,仍是我们的主基调。但对于种业这个国家战略性、基础性核心产业,应把握好利用外资的度,引进和开放,都应有利于我们掌握核心育种技术,有利于保护国内种业安全。

三、种子法修改的思路和主要内容

(一)思路

一是着力搭建现代种业制度框架。建立现代种业制度,是确保国家粮食安全、种业安全、生态安全,保护农民权益,推进农业现代化的重要战略举措。种子法修改,立足于种业国家战略性、基础性核心产业地位,着力构建以产业为主导、企业为主体、产学研结合、“育繁推一体”的现代种业法律制度,着力提升种业自主创新能力、知识产权保护能力、企业的市场竞争能力、供种保障能力和市场监管能力。

二是坚持发挥市场配置资源的决定性作用与政府严格监管有机结合。坚持市场化改革方向,主要由市场决定种业的资源配置,除公益性研究外,其他都通过市场竞争优胜劣汰。与此同时,划定政府监管边界,明确监管职责,建立市场导向下的严管模式。政府的监管要符合市场经济规律和种业发展规律,不能大而无边,事事包揽,但也不能撒手不管,监管重点是规划计划、市场准入、市场秩序、质量标准、维护农民权益等。在监管环节上,做到事前事中事后全程监管,有法可依。

三是把握“转型升级”的度,循序渐进。种业管理制度既要体现发展方向,又不能超越发展阶段。在改革路径和制度设计上,体现“渐进式”和“小步快跑”的思路,不急于求成,不拔苗助长,改革要与现阶段各主体的发育程度、科研水平、政府的监管能力及改革参与者的接受程度相适应,最大限度地调动科研人员、种子企业、生产经营者的积极性。学习借鉴国际上先进的种业管理制度,又不盲目照搬。在扶持政策方面,明确财税、信贷、保险、良种繁育基地建设等优惠政策,形成推动现代种业发展的政策合力。

(二)修改的主要内容

新种子法在种质资源保护、种业科技创新、植物新品种权保护、主要农作物品种审定和非主要农作物品种登记、种子生产经营许可和质量监管、种业安全审查、转基因品种监管、种子执法体制、种业发展扶持保护和法律责任等十个方面作了规范完善。

1.完善种质资源保护制度

种质资源又称为遗传资源或基因资源,包括地方品种、改良品种、新选育的品种、引进品种、突变体、野生种、近缘植物、人工创造的各种生物类型、无性繁殖器官、单个细胞、单个染色体、单个基因、DNA序段等。凡能用于作物育种的生物体和材料,都可归于种质资源范畴。

我国是气候类型多样的国家,地域广阔、地形地貌复杂,需要保护的种质资源种类繁多。近年来,受城镇化快速推进、大规模开发建设、气候变化异常、生态环境恶化等因素影响,种质资源保护形势比较严峻。现代生物技术的发展,传统的保护方式已难以适应。为此,新种子法规定,国家有计划地开展种质资源普查工作;明确国务院农业、林业主管部门建立种质资源保护区、保护地的责任。

新增加的内容:一是明确种质资源库、保护区或保护地的种质资源属公共资源,依法开放利用。二是占用种质资源库、保护区或保护地,需经原设立机关同意。占用种质资源库、保护区或保护地需经原设立机关同意,不属于行政许可。行政许可法规定,行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查准予其从事特定活动的行为。作为管理经济社会事务的事前控制手段,行政许可是行政机关针对行政相对方的管理行为,由行政相对方提出申请。行政机关审核其他行政机关或其直接管理的事业单位的行为,不属于行政许可。新种子法针对的是土地征收、征用中可能发生的随意占用种质资源库、保护区或保护地的行为,主体是征地机关,不涉及审查、许可公民、法人或其他组织从事特定活动的行为,故不属新设行政许可。三是规定国家对种质资源享有主权,对种质资源的出口严格管理。主权是指国家属性,有别于所有权,种质资源的占有、使用、惠益分享等,按照有关规定执行。新种子法增加了与境外机构、个人开展合作研究利用种质资源的,应当报有关部门审核、批准。维护种质资源的国家主权与开展正常的国际合作是不矛盾的,种质资源持有者不必担心。

2.完善种业科技创新制度

针对育种的基础性、前沿性和应用技术研究人力、财力投入不足,品种选育集成度低,从事原始创新动力弱等问题,新种子法对种业科技创新体制作了调整完善,包括:一是支持科研院所及高等院校重点开展育种的基础性、前沿性和应用技术研究,以及常规作物、主要造林树种育种和无性繁殖材料选育等公益性研究。二是鼓励种子企业充分利用公益性研究成果,培育具有自主知识产权的优良品种。三是鼓励种子企业与科研院所及高等院校构建技术研发平台,或建立以市场为导向、资本为纽带、利益共享、风险共担的产学研相结合的种业技术创新体系。四是完善品种选育的区域协作机制。五是加强种业科技创新能力建设,促进种业科技成果转化,维护种业科技人员的合法权益。六是由财政资金支持形成的育种发明专利权和植物新品种权,除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外,授权项目承担者依法取得。由财政资金支持为主形成的育种成果的转让、许可等应当依法公开进行,禁止私自交易。

支持育种的公益性研究与企业的自主育种相结合,建立优势互补的种业技术研发平台和创新体系,立足于调动两个积极性:既调动科研院所及高等院校从事基础性、前沿性等公益性研究的积极性,又调动具备条件的种子企业从事育种创新的积极性。两个积极性有两个交汇点:一是共建“育繁推一体化”实体。鼓励种子企业与科研院所、高等院校产学研结合,这种结合,是实质性结合,有明晰的产权制度安排,是一体化的法人实体组织。二是共建合作研发平台。把企业的资金、管理、成果转化快的优势与科研院所人才密集、科研资源丰富的优势结合起来,建立利益分享、风险共担的产学研结合的种业技术创新体系。合作双方各有其主,以市场为导向,以资本为纽带。在这种合作方式中,资本是股权,科技资源、科技成果都可以作为股权分享收益,亲兄弟、明算账。调动“两个积极性”的规定,新种子法只是提出了原则和方向,条款的包容性很强,各地、各部门可以大胆创新。科研院所的科技、人才资源是几十年积累形成的,多数种子企业的育种能力还在发育成长阶段,两者需要柔性对接,需要有耐心。

3.完善品种审定、登记制度

品种审定是种子法修改中科研院所和种子企业普遍关心的问题。新种子法完善了主要农作物和主要林木品种审定制度,包括:一是缩小主要农作物品种审定范围,取消原种子法关于国务院和省级人民政府农业主管部门可以分别确定一至二种主要农作物品种的规定,审定品种由28种减为5种,是一次力度较大的简政放权。二是规范审定条件和规则。将品种的特异性、一致性、稳定性测试作为品种审定的重要依据;规定审定办法应当体现公正、公开、科学、效率的原则,有利于产量、品质、抗性、方便耕作等的提高与协调,有利于适应市场和生活消费需要的品种推广;制定、修改审定办法时,应充分听取育种者、种子使用者、生产经营者和行业代表的意见;建立包括申请文件、品种审定试验数据、种子样品、审定意见和审定结论等内容的审定档案,保证可追溯;依法公布审定通过品种的审定意见情况,接受监督,品种审定实行回避制度,相关人员应忠于职守,公正廉洁,对违法行为应及时依法处理。三是增设“绿色通道”。对经认定的“育繁推一体化”种子企业实行“绿色通道”,减轻国家和省级审定压力,提高审定效率。允许其对自主研发品种自行完成试验,达到审定标准的,由审定委员会颁发审定证书,企业应对试验数据真实性负责,并建立试验数据可追溯制度。四是规范通过审定的主要农作物和主要林木品种的引种行为,对属于同一生态区的其他省份的引种,改审批制为备案制,简化了引种程序。

目前,对非主要农作物品种不审定、不登记,管理处于空白,市场处于无序状态。一些进入市场的蔬菜、花卉等品种或者没有名称,或者标签标识混乱,同种异名、同名异种情况交织,用种者无法判断品种真假,受到损失追索赔偿取证困难。同时,新品种在进入市场前未能通过规范程序保存标准样品,极易造成珍贵物种流失。针对这些问题,新种子法建立了强制性的非主要农作物品种登记制度。种子是特殊商品,种子安全涉及国家粮食安全、生物安全和食品安全。按照行政许可法关于“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”可以设定行政许可的规定,对非主要农作物进行登记,尽管增加行政许可,但确属必要。新种子法增加的内容包括:一是由国务院农业主管部门制定和调整需要登记的非主要农作物品种目录,列入目录的品种在推广前应当登记;应当登记而未登记的,不得发布广告、推广,不得以登记品种名义销售。二是省级农业主管部门负责登记受理工作,对申请者提交的申请文件进行书面审查,符合要求的报国务院农业主管部门予以登记公告;明确登记的内容、程序、办法,包括品种种类、名称、来源、特性、育种过程及品种的特异性、一致性、稳定性测试报告等;明确对已登记品种存在申请文件、种子样品不实的,由国务院农业主管部门撤销该品种登记,记入社会诚信档案,向社会公布,造成损失的,依法承担赔偿责任。

将登记放在省级,是按照有关逐步下放行政审批事项的要求,为了方便申请者。由国务院农业主管部门予以登记公告,是为了遏制一品多名、多品一名和冒牌套牌等侵权行为。审定与登记有严格的区别。前者是由管理部门统一对品种的特异性、一致性和稳定性(DUS)以及农艺性状(VCU)组织测试,合格后发给通行证;后者是由育种者自行或委托专门机构完成测试,测试结果要经管理部门形式上认可。DUS测试解决的是品种的真实性问题,VCU测试解决的是品种的优劣问题。

对品种的市场准入管理,国际上做法有异,本质相同。美国建立标签真实性管理和种子质量认证制度,种子企业为了能够在市场竞争中生存发展,都组织严格的品种试验和测试,因为任何不真实的试验数据和测试记录、种子标签、虚假广告等,都会受到处罚直至追究刑事责任。欧盟国家实施强制性品种登记和强制性质量认证制度,一个品种只有经过登记并进行强制性质量认证后,才能进入市场销售、推广。我国实施的品种审定制度类似于欧盟国家的品种登记制度,非主要农作物品种登记类似于欧盟、美国的注册制度。审定是事前监管,登记是事后监管。

4.完善植物新品种权保护制度

新种子法增设“新品种保护”一章,由原法的1条增加为6条,强化了植物新品种保护的关键性制度。包括:(1)明确国家实行植物新品种保护制度及授权条件和原则;(2)明确取得植物新品种权的品种得到推广应用的,权利人依法获得相应的经济利益;(3)明确完成育种的单位或个人对其授权品种享有排他的独占权;(4)规范植物新品种权保护的命名、保护例外和强制许可情形;(5)规定同一植物品种在申请新品种保护、品种审定、品种登记、推广、销售时只能使用同一个名称;(6)生产推广、销售的种子应与申请植物新品种保护、品种审定、品种登记时提供的样品相符;(7)明确对违反法律,危害社会公共利益、生态环境的植物新品种不授予植物新品种权;(8)明确取得实施强制许可的单位或者个人不享有独占实施权,无权允许他人实施。后四条,属于新增加的规定。

新种子法将植物新品种保护作为一章处理,是经过充分论证且慎重考虑的,符合党的十八届四中全会提出的“完善知识产权保护制度”和2015年中央一号文件关于“加强农业知识产权法律保护”的要求。第一,增加专章是现阶段构建我国知识产权保护法律制度的现实选择。植物新品种权是知识产权的重要组成部分,在我国知识产权保护领域,已先后制定了著作权法、专利法、商标法,而对于植物新品种权只有行政法规规定,立法明显滞后于其他知识产权保护领域。在植物新品种保护立法难以提上日程的情况下,将植物新品种保护的关键性制度通过种子法专章规定,节约了立法资源,提高了立法效率,也符合民事制度需由法律规范的要求。第二,种子管理与植物新品种保护同法规定也有成功范例。作为国际植物新品种保护联盟发起国的荷兰,1966年制定了《种子和植物繁殖材料法》,为提升其种子产业竞争力提供了法律保障。目前,荷兰申请植物新品种保护的总数居世界第一位,是世界第二大农产品净出口国,种子、种苗出口额占世界的24%。在生态条件与我国相近的东亚国家,如日本、韩国以及我国的台湾地区,也是将种子管理与植物新品种保护合并处理。第三,专章规定有利于统一执法和管理。品种审定属于行政管理行为,目的在于确保新品种的农艺和经济性状具有推广价值;植物新品种权保护属于民事行为,是经过依法申请与审核,赋予权利人为商业目的的生产销售授权品种的独占权。尽管两者法律性质不同,但管理链条是相互衔接的,进入市场销售推广的审定品种,如果是授权保护的植物新品种,二者的关系就如同一枚硬币的正反面,有统一的测试流程、统一的测试机构、统一的执法主体,两者的区别是,前者是行政保护,后者是民事保护。如果植物新品种保护以后能够通过专门立法规范,与新种子法的规定也不矛盾。新种子法只是对与种业管理制度联系密切且与植物新品种保护切割不开的内容作了衔接性规定。这种处理方式,立法中比比皆是。同是规范农村土地承包经营,作为民法的物权法、农村土地承包法有规定,作为行政法的土地管理法也有规定,作为诉讼与非诉讼程序法的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法也有规定。不少法律之所以如此处理,是考虑了法律所设制度的完整性和周延性。在美国,规范植物新品种保护的法律,就有联邦种子法、植物品种保护法、植物专利法、信息自由法和商业秘密法等。

在本章的处理上还留下一个遗憾:近年来生物技术和分子育种快速发展,这对诚实守信的育种人来说,有助于提高育种水平,但对不诚实守信的育种人来说,又可能利用新技术剽窃别人的成果。自1999年开始授权保护的植物新品种中,运用分子生物技术修饰、模仿的品种不少,同质化问题突出。原始创新人花费数年、数十年乃至毕生培育的品种或繁殖材料,被别人私自利用或者进行个别性状的简单修饰模仿后,就堂而皇之“合法”地申请保护并销售、推广,这对原始创新是致命性打击。实质性派生品种管理制度缺失,直接影响育种人从事原始创新的积极性。如果对这种利用技术手段投机取巧、变相剽窃的行为视而不见,我国种业原始创新动力将会消磨殆尽,必将进一步拉大我国与种业发达国家的差距,后果十分严重。为此,种子法修订草案一审稿中规定,“实质性派生品种可以申请植物新品种权,并可以获得授权。但对其进行生产、繁殖等行为的,应当征得原始植物新品种权所有人的同意。实施实质性派生品种的植物种类、判定标准及起始时间,由国务院农业、林业主管部门分别确定。”但是,在二审后,这一规定暂未写入,成为一件憾事。

持不同意见的理由是:这一规定扩大了现行《植物新品种保护条例》对植物新品种权所有人的权利保护范围,按照这一规定,利用国外种质资源培育新品种要付出较大经济代价,增加了我国的国际义务,总体上不利于我国作物育种发展。建议对这一规定是否与我国种业发展的实际情况及植物新品种保护现有条件、能力相适应,是否会削弱我国加入该公约1991文本的主动权,是否会对我国民族种业发展造成影响作深入研究论证。

上述理由,依据不足,理由是:将原始品种权的权利范围延伸到实质性派生品种的繁殖材料,一是着眼于保护原始创新。由于对实质性派生品种的权利行使没有约束性规定,极大地损害了曾作出实质性贡献的原始品种权人的权益,降低了原始育种创新者的积极性。制度上的缺失,使育种研发上的急功近利、低水平重复畅行无阻,成为遗传资源变窄,威胁种业可持续发展的重要因素。我国大面积推广的水稻品种中,推广面积前10位的两系杂交稻品种,大多是实质性派生品种。玉米品种也如此,有19.4%的自交系是对已审定的杂交组合的重复使用。据北京农业科学院玉米中心对260个玉米品种的DNA指纹检测,与原始品种“郑单958”在4个位点以内有差异的品种就有69个(位点差异越少,同质化越严重)。包括袁隆平、傅廷栋、戴景瑞、刘旭、喻树迅、盖钧镒等中国工程院院士,李登海、赵久然等著名育种科学家和政府主管部门,多年来一直呼吁要对修饰性育种加以必要的约束。有一个例子,四川省猕猴桃研究所李明章研究员说自己长期默默无闻培育的红心猕猴桃,刚刚商业化应用就被模仿,靠个人打假维权,根本无能为力,强烈要求建立原始品种权保护制度。草案一审稿提出的建立具有过渡期的分阶段实施的实质性派生品种制度,是解决修饰性育种泛滥的积极措施。

二是符合知识产权司法保护的国际通行做法。实质性派生品种,就是由原始品种实质性派生,或者由实质性派生品种再次派生出来的品种,与原始品种比较,除了因派生行为导致的个别性状差异外,其余性状与原始品种的基因型或者基因型组合决定的形状保持一致。对派生品种权利的行使,草案一审稿规定给予必要的约束。实行实质性派生品种制度是国际通行做法,已有93个国家在实施。几十年的农业科技进步,我国已成为育种、用种大国,已具备在知识产权保护上与国际分阶段接轨的条件,监管能力是适应的。

三是与是否加入国际植物新品种保护联盟公约(简称UPOV1991文本)没有直接联系,也未改变和增加我对外国际义务。草案一审稿提出的实质性派生品种制度内容,与UPOV1991文本的含义有区别,我们只涉及派生品种的繁殖材料一项,而UPOV1991文本延伸到收获物和加工品、进出口等七项内容。未加入UPOV1991文本,也未必不能引入文本内容。我国已加入的UPOV1978文本第五条规定,植物新品种权的保护内容,成员国在履行承诺义务的基础上,在国内法中可以同向扩大。我国制定了涉外民事关系法律适用法,该法对知识产权采用的是“被请求保护地法律”原则,国外的品种,只有在我国申请了植物新品种权保护,才能在我国内受到司法保护,未在我国申请新品种保护,则不受我国内法的司法保护。建立实质性派生品种制度,只表明原始品种的特定权利成立及在我国境内具有统一的法律效力,对中国公民和在我国的外国人、法人给予平等保护,没有改变和增加我对外国际义务。有意见担心提高植物新品种保护水平会对我国造成损害,这是问题的实质。目前我国主要农作物如水稻、小麦、大豆、棉花、油菜等,用种基本为自主选育,建立实质性派生品种制度后,有利于遏制国外育种家对国内育种家的侵权。在玉米品种上,受国内法保护的国外某些品种有一定的种质资源优势,但在我国国内市场上占比很低,我国国内现受保护的植物品种7443个,国外的申请量仅占1%左右,且仅限于玉米杂交品种,算大账是利大于弊。试想,如果我们采取了一项制度,反而把自己的手脚捆住了,那肯定不能干。从长远看,这个制度可以彰显国家鼓励和保护育种原始创新的姿态,有利于提升我在农业知识产权保护上的良好国际形象。

四是制度设计是过渡性的,比较稳妥。草案一审稿授权国务院农业、林业行政主管部门确定实质性派生品种的植物种类、判定标准和起始时间,留出了较大操作空间,弹性很大,以规避可能的风险(如有的话)。我国完全可以根据我们的技术水平、监管能力和实际需要,独立决定何时加入UPOV1991文本,主动权仍在我们手中。

5.完善种子生产经营许可和质量管理制度

一是关于生产经营许可。原种子法,将种子生产和经营作为两个环节分开管理,不利于“育繁推一体化”种子企业的形成,也不利于加强对种子生产数量和质量的源头控制。新种子法将原法“种子生产”“种子经营”“种子使用”合并为“种子生产经营”一章,将种子生产许可证和种子经营许可证合并为种子生产经营许可证;完善种子生产经营许可证分级审批制度,将符合国务院农业、林业主管部门规定条件的“育繁推一体化”种子企业的种子生产经营许可证由国务院主管部门核发,下放由省级政府主管部门核发;取消了凭种子生产经营许可证方可申请办理或者变更工商营业执照的规定;取消了申请种子生产经营许可证时对资金的要求;明确将具有无检疫性有害生物的种子生产地点作为申请种子生产经营许可的条件;规范种子生产经营许可证的载明事项;禁止买卖种子生产经营许可证;完善种子生产经营档案管理制度,明确生产经营档案的具体载明事项及种子样品保存期限由国务院农业、林业主管部门规定;明确符合国务院农业、林业主管部门规定条件的“育繁推一体化”企业生产经营许可证的有效区域为全国;明确销售种子应当符合国家或者行业标准,附有标签和使用说明,建立标签和使用说明标注内容的真实性原则;规范种子标签的载明事项,应标注种子品种审定或登记编号、品种适宜种植区域及季节、生产经营者及注册地、种子生产经营许可证信息代码等,明确销售授予植物新品种权的种子的,必须标注植物新品种权号;规定种子生产经营者不得作虚假或者引人误解的宣传。新种子法将种子生产和经营许可证两证合一,下放“育繁推一体化”企业种子生产经营许可证审批权限,取消先证后照的规定,有利于降低行政管理成本和种子生产经营成本。

二是关于种子质量管理。为规范种子质量监管行为,加大种子质量监管力度,新种子法将原法“种子质量”“种子行政管理”合并为“种子监督管理”一章,在种子质量检验、行业自律管理、信息发布及监管等方面作了完善,包括:授权国务院农业、林业主管部门制定种子质量检验办法;明确农业、林业主管部门可以采用国家规定的快速检测方法对生产经营的种子品种进行检测,检测结果可以作为行政处罚依据;可将没有标签的种子认定为假种子;规定种子生产经营者依法自愿成立种子行业协会,明确种子协会的服务职能;禁止在种子生产基地从事检疫性有害生物接种试验;国家建立统一的植物品种标准样品库,建立种业信息发布制度,明确省级以上政府农业、林业主管部门在统一的政府信息发布平台上发布品种审定、品种登记、新品种保护、种子生产经营许可、监督管理等信息;扩大了赔偿范围,种子使用者因种子标签和使用说明标注内容不真实,遭受损失的,可以向种子生产者或者经营者要求赔偿;取消了种子检验员资格考核的规定;建立自愿性的种子质量认证,经认证合格的可在包装上使用认证标识。

三是关于品种退出。原种子法对于种植多年后不再适宜生产,需要退出的种子品种没有退出规定,各级农业、林业主管部门虽然确定了一批不宜种植的品种,但由于没有法律支持,对已退出品种种子的销售行为无法有效监管。为此,新种子法建立了强制性品种退出制度,规定审定通过的农作物品种和林木良种出现不可克服的严重缺陷等情形不宜继续推广、销售的,经原审定委员会审核确认后,撤销审定,由原公告部门发布公告,停止推广、销售,对已登记品种出现类似情形的,由国务院农业主管部门撤销登记并发布公告,停止推广。

四是关于特许经营备案。原种子法规定经营不再分装的包装种子、委托销售、在有效区域设立分支机构以及农民出售串换自繁自用的种子等四种情形,不需办理许可证。在征求意见中,不少地方提出应删除农民个人在集贸市场上出售、串换自繁自用剩余种子不需办理许可证的规定,并加强对其他三类许可的备案管理。为此,新种子法规定,对专门经营不再分装的包装种子的,或者受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产、代销其种子的,应向县级政府农业、林业主管部门备案。考虑到农村地区特别是一些地方性常规品种的用种实际,保留了农民个人在集贸市场上出售、串换自繁自用剩余种子不需办理许可证的规定,但限定在当地。

6.完善种业安全审查评估制度

原种子法仅对外资进入种子生产经营领域进行了规范,在征求意见过程中,种子种苗管理部门、种子企业、科研机构等都普遍对外资大规模进入威胁我国种业安全表示担忧,提出应对外资进入育种、科研领域以及企业并购行为等进行法律约束,保护我国种子产业安全。为此,新种子法规定:建立种业安全审查机制,规范境外机构、个人投资、并购境内种子企业或者与境内种子企业、科研院所开展技术合作,严格品种研发和种子生产经营的审批管理。

上述规定,将党中央提出的“把13亿人口的饭碗牢牢端在自己手中”和国务院关于关系国家安全的重要农产品需进行并购安全审查的规定上升为法律规范,有利于防止特有种质资源和先进育种技术流失,避免我国主要农作物种子市场被外资控制,确保国内种业安全。

7.完善转基因品种监管制度

转基因问题是社会关注的一个热点问题。一方面转基因技术需要发展,另一方面消费者对于转基因食品的安全性存有一些疑虑。原种子法涉及转基因品种管理有三处规定:“转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价,并采取严格的安全控制措施”、“销售转基因植物品种种子的,必须用明显的文字标注,并应当提示使用时的安全控制措施”、“引进转基因植物品种的管理办法,由国务院规定”。对上述规定,新种子法都予以保留。为了回应消费者对农业转基因生物产品的疑虑,增加了由国务院农业、林业主管部门“加强跟踪监管”和“及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息”的规定,以尊重和保护消费者的知情权。

8.完善种子执法制度

原种子法规定,农业、林业主管部门是种子行政主管机关,但未明确其所属的种子管理机构的法律地位。目前林业部门由种子种苗管理机构执法,农业方面有的地方由种子管理机构执法,有的地方由农业综合执法机构执法,也有的地方由种子管理机构和农业综合执法机构联合执法等。新种子法完善了种子执法体系和执法手段,包括:农业、林业主管部门所属的综合执法机构或受其委托的种子管理机构,可以开展种子执法相关工作;农业、林业主管部门在依法履行监督检查职责时,可以进入生产经营场所进行现场检查,对种子取样测试、试验或者检验,查阅、复制相关合同、票据、账簿、生产经营档案等有关材料,可以采取查封、扣押等行政强制措施。

作出上述规定的理由:首先,明确综合执法机构的执法主体地位,符合党的十八届三中全会提出的“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法”改革精神,与农业法关于“实行综合执法,提高执法效率和水平”的规定一致。其次,委托种子管理机构进行执法符合行政处罚法的有关规定。行政处罚法规定,行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。种子管理机构在执法中,以农业、林业主管部门的名义行使行政处罚权,其行为后果由行政主管部门承担。第三,委托执法与综合执法不矛盾,可以有效解决行政部门“权责不匹配”和种子管理机构“有责无名份”问题。目前,全国有25个省制定了种子法实施细则,其中14个省授权种子管理机构、11个省委托种子管理机构行使相应的行政处罚权。地方从实际出发作出了规定,实施效果是好的,修订上位法时,合理的就要采纳。第四,通过委托方式明确种子管理机构的执法地位,有利于综合执法机构和种子管理机构整合力量,增强执法力量。目前,全国农作物种子执法机构实行单独执法的机构773个,实行共同执法的机构519个,实行综合执法的机构1627个,管理、执法人员2.6万人。1904个地县设有林木种苗管理机构,管理、执法人员近2万人。明确种子执法主体,有利于加强种子种苗管理机构建设和执法队伍的稳定。对此,各方面的意见是一致的,特别是农业、林业部门从事种子种苗管理的执法人员,备受鼓舞,认为有这一条规定,使他们的执法工作有了法律依据。

9.完善种业发展扶持保护制度

原种子法的扶持保护措施只有3条,新种子法将国务院有关扶持种业发展的政策措施上升为法律规定,新增了“扶持政策”一章,包括财税、信贷、保险、良种繁育基地建设等方面,共7条。对品种选育、生产、示范推广、种质资源保护、种子储备以及制种大县给予扶持;将先进适用的制种采种机械纳入农机具购置补贴范围;引导社会资金投资种业;国家加强种业公益性基础设施建设;优势种子繁育基地由国务院农业主管部门商所在省级政府确定;对优势种子繁育基地内的耕地,划入基本农田保护区,实行永久保护;鼓励和引导金融机构为种子生产经营和收储提供信贷支持;省级以上人民政府采取保费补贴措施,支持发展种业生产保险;鼓励科研院所及高等院校与种子企业开展育种科技人才交流,支持本单位的科技人员到种子企业从事育种成果转化活动,鼓励育种科研人才创新创业。

上述规定中,有些已经在实施,但没有系统化、长期化,有些规定的层次较低。这次修改,较好地处理了这个问题。10.完善法律责任

结合上述制度设计,新种子法进一步完善相关法律责任,涉及40多处。一是增加了对侵犯植物新品种权、植物新品种申请权和植物新品种权权属纠纷救济途径的3项规定。二是增加了对24种种子违法行为的行政处罚措施。主要包括:植物新品种侵权行为;假冒授权品种行为;以欺骗、贿赂或其他等不正当手段取得种子生产经营许可证行为;作为良种推广、销售应当审定未经审定的林木品种行为;推广、销售应当停止推广、销售的农作物品种和林木良种行为;对应当登记未经登记的农作物品种以登记品种名义销售行为;对已撤销登记的农作物品种以登记品种名义推广、销售行为;对应当审定未经审定,或者应当登记未经登记的农作物品种发布广告,或者广告有关主要性状描述等内容与审定、登记公告不一致行为;未经许可进出口种子行为;将从境外引进林木种子进行引种试验的收获物在国内销售行为;进出口假、劣种子或者属于国家规定不得进出口种子行为;销售没有使用说明种子行为;未按规定建立、保存种子生产经营档案行为;种子生产经营者在异地设立分支机构、专门经营不再分装的包装种子或者受委托生产、代销种子未按规定备案行为;侵占破坏种质资源行为;未经审核批准与境外机构、个人合作研究利用种质资源行为;收购珍贵树木种子或者限制收购的林木种子行为;未根据林业主管部门制定的计划使用林木良种行为;自行完成试验的种子企业造假行为;在种子生产基地进行检疫性有害生物接种试验行为;种子生产经营者拒绝、阻挠执法机构依法实施监督检查的行为;私自交易由财政资金支持形成的育种成果行为;伪造测试、试验数据或者出具虚假证明行为;农业、林业主管部门不依法作出行政许可决定,发现违法行为或者接到违法行为的举报不予查处,或者未依照本法规定履行职责的行为;品种审定委员会委员或者工作人员不依法履行职责,弄虚作假、徇私舞弊的行为等。三是加大了对10种违法行为的行政处罚力度。主要包括:生产经营假、劣种子,违反种子生产经营许可管理规定,将为境外制种的种子或从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内销售,违反种子包装和标签管理规定,私自采集或采伐国家重点保护的天然种质资源,向境外提供或者从境外引进种质资源,经营推广应当审定未审定种子,抢采掠青、损坏母树或者在劣质林和劣质母树上采种,违法收购林木种子等。增加了因生产假、劣种子犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的,被吊销种子生产经营许可证的,其法定代表人、直接负责的管理人员五年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员等3项从业禁止的规定。四是提高法律的震慑力,规定上述违法行为构成犯罪的,依法追究刑事责任。

除以上十个方面的内容,新种子法还明确了省级政府的种子储备责任,将烟草种、中药材种管理纳入了法律规范范围等。

种子法修改从2011年开始调研到审议通过,历时近五年时间。期待新种子法成为发展我国现代种业的新起点!

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